集成治理：城市風險化解的理論框架

作者

任丙強：北京航空航天大學人文社會科學學院（公共管理學院）教授

孟子龍：北京航空航天大學人文社會科學學院（公共管理學院）博士研究生

 摘要：城市政府化解城市風險的路徑，基本上可以劃分為制度化的應急治理和技術賦能的應急治理兩種類型。由于這些路徑具有碎片化、靜態(tài)化等局限，作為動態(tài)回應城市風險的集成治理得以出場。集成治理是治理價值、制度、組織、主體和技術等要素的整體協(xié)同集成，其運作機制主要包括風險共識生產(chǎn)機制、動態(tài)風險決策機制、動員機制、協(xié)同機制及其動態(tài)邏輯聯(lián)系。當前，集成治理實踐面臨缺乏信任和共識、數(shù)字技術低效賦能等問題，為此，需要構建穩(wěn)定持續(xù)的跨部門合作網(wǎng)絡，塑造主動吸納最新技術成果的包容性組織環(huán)境。

21世紀以來，中國城市經(jīng)濟的快速發(fā)展帶來了社會結構、思想文化、公共服務等方面的急劇變化，大量的人口流動、擁擠的交通、醫(yī)療和教育的供需矛盾以及生態(tài)環(huán)境的過載等，凸顯了城市治理的復雜性和嚴峻性，也增加了風險傳播的可能和危機應對的壓力。何謂風險？學者基于公共危機與現(xiàn)代化進程相伴而生的現(xiàn)實，認為風險是現(xiàn)代性的基本要素和重要特征。從內在邏輯看，風險是公共危機和突發(fā)公共事件的可能性空間，本質上是未發(fā)生的不確定性。這種不確定性通常會導致城市政府無法準確認知風險成因，進而影響城市政府判斷風險演化方向和路徑走向的準確性。在人口和經(jīng)濟聯(lián)系愈益緊密的城市治理背景下，以不確定性風險為代表的復雜性治理難題，對傳統(tǒng)國家治理模式帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。與此同時，風險的多樣性也在考驗城市的治理體系與治理能力，自然風險、生物風險、科技風險交替出現(xiàn)，其潛在的破壞力在不斷升高。在傳統(tǒng)社會中，外部風險占據(jù)主導地位；而在現(xiàn)代社會，人為風險發(fā)生的頻率大大增加。可以說，多重疊加的城市風險給現(xiàn)代城市治理帶來了重大挑戰(zhàn)。

由工業(yè)化推動的城市進步本身就是一個不斷遭遇并化解各種風險的過程。一方面，城市治理面臨著經(jīng)濟轉型與改革創(chuàng)新并存、內部安全和外部競爭同在、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全多發(fā)的環(huán)境；另一方面，作為國家治理和社會發(fā)展的重要載體，城市政府既要回應常規(guī)性的治理問題，又要時刻防范化解各種風險挑戰(zhàn)，平衡風險治理壓力。正如尼克拉斯·盧曼（Niklas Luhmann）所指出的，“現(xiàn)代風險社會并不僅僅是要求對技術實現(xiàn)后果感知的產(chǎn)物，它早已在研究的可能性與知識的擴展中生根發(fā)芽了”。現(xiàn)代城市發(fā)展進程中的一個關鍵維度是防范與化解風險。因此，立足城市治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實命題，深化對城市風險的理解和認識，并據(jù)此選擇有效的化解策略，構成了本文研究的出發(fā)點。

經(jīng)濟社會的轉型持續(xù)推動著城市的結構調整，信息、人員、資金等重要要素的大規(guī)模流動，使得城市的各種風險源相互影響、彼此再生產(chǎn)，造成城市風險生產(chǎn)的高度復雜性和不確定性。事實上，一些風險尤其是重大風險，在給城市安全和城市治理帶來挑戰(zhàn)的同時，也有力推動了城市治理體制機制的不斷完善，塑造了城市治理體系的韌性，進而提升了城市政府防范化解城市風險的水平。但是，這些體制機制上的經(jīng)驗總結并不能保證城市政府有效應對新的不確定性風險。新的風險不斷挑戰(zhàn)著城市治理的有效性，在城市空間內造成非常態(tài)化的緊張氛圍，甚至迫使城市運轉進入緊急狀態(tài)。這就需要城市政府綜合運用資源整合、社會動員和應急處置等多種手段，通過應急情境下的法制體系、權力運作、權利克減、時空約束等開展緊急治理，借助有效的常態(tài)化治理工具來應對非常態(tài)化矛盾，從而調節(jié)城市發(fā)展與緊急治理之間的張力。圍繞這一重要現(xiàn)實背景，學術界主要從兩種應急治理路徑著眼，對城市風險治理展開了研究。

一是制度化的應急治理路徑研究。目前，以“應急預案、應急體制、應急機制和應急法制”（“一案三制”）為核心、以“統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、分類管理、分級負責、屬地管理”為基本原則的風險應對體系已基本形成，風險治理的領導體制、運行機制和相關法制也逐漸制度化和規(guī)范化。與不穩(wěn)定的風險因素和不確定的危機演化相較而言，以權威化和明確的職責分工為基本特征的常規(guī)治理，是歷次危機事件應對過程中穩(wěn)定、確定的內容。圍繞這一路徑的研究的共同點在于，以確定性的常規(guī)資源應對不確定的風險挑戰(zhàn)，試圖通過理念變革和政府應對策略的制度化來提升風險治理績效。在對突發(fā)事件的處置過程中，廣泛設置的“領導小組” 和“指揮部”等任務型組織有效消除了權威的碎片化問題。這些跨部門協(xié)調和動員的任務治理發(fā)揮了黨的組織優(yōu)勢，為資源統(tǒng)籌機制的運行提供了堅實保障；由黨員帶頭示范和模范引領的組織動員機制，有力推動了城市風險應對的群防群治和聯(lián)防聯(lián)控。

但是，在城市化的快速發(fā)展進程中，制度化的應急治理路徑導致了諸多以組織失誤為表征的“灰犀牛式危機”，顯現(xiàn)出城市現(xiàn)代化的安全悖論。事實上，風險治理經(jīng)驗能夠不斷豐富常規(guī)路徑下的風險治理策略，但在更多情況下，城市風險誘發(fā)的危機事件在短時間內就能沖破常規(guī)治理的約束，使城市運行陷入停滯。因此，制度化應急治理路徑的局限在于，制度化的政府應急方案難以擺脫緊急情境下的路徑依賴，無法準確調配常規(guī)資源來應對隨時可能會產(chǎn)生的城市風險，甚至會引發(fā)責任規(guī)避行為。此外，從動員公眾參與城市風險治理的視角看，大部分公眾的意見和訴求很難嵌入城市風險治理的決策機制，公眾參與沒有從實質意義上改變風險治理的秩序、結構和結果，從而難以形成持續(xù)性的城市風險治理效果。

二是技術賦能的應急治理路徑研究。此類研究強調數(shù)字技術在城市風險治理中的重要性，普遍認為數(shù)字技術應用是城市風險治理實踐的重要選項。例如，物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等技術能夠將城市特征數(shù)字化，使智慧大數(shù)據(jù)服務于治理主體的決策制定， 為城市風險治理提供數(shù)據(jù)信息支撐、工具能力支撐和技術平臺支撐，指明應急管理工作的優(yōu)化方向。盡管技術賦能的應急管理可能存在多種發(fā)展方向，但目前學術研究中的共識是，數(shù)字技術應用為應急管理提供了治理工具，而管理需求為數(shù)字技術的應用指明了創(chuàng)新方向，兩者共同推進應急管理能力的提升。

然而，城市風險治理實踐層面的數(shù)字技術能否有效發(fā)揮作用，關鍵在于能否得到組織協(xié)調方面的響應，即在政府目標單一且組織協(xié)調性強的情況下，數(shù)字技術的應用范圍和治理效能會強一些，反之則弱一些。更為重要的是，政府在借助數(shù)字技術賦能城市風險化解的過程中，僅從管理者的視角去架構技術體系，增強技術的可達性和控制性，卻忽視了其他社會主體作用的發(fā)揮，這與當下城市風險治理的多元主體協(xié)同格局存在悖論。l所以，如何在技術賦能的同時不陷入對數(shù)字技術的迷信，正確認識技術應用的范圍和限度，合理看待數(shù)字化發(fā)展中出現(xiàn)的問題，仍是需要進一步回應的理論問題。

總的來看，上述研究從制度設計和技術應用兩個層面貢獻了城市風險治理的重要理論知識，既促進了我國應急管理的理論研究，也發(fā)揮了對現(xiàn)實的城市風險治理實踐的理論指導作用。然而，這兩種治理路徑都存在局限性。一些學術研究反思了技術賦能與組織協(xié)調之間的必要聯(lián)系，并試圖通過整體性治理框架加以整合，強調城市風險治理的整體性、全過程策略。整體性治理視角提供了一種較為全面的反思進路，超越了只關注個別要素的理論思考，但仍未突破將城市風險治理視作靜態(tài)客體的局限，并且無法呈現(xiàn)中國語境下城市風險化解的特殊經(jīng)驗。在城市治理的場域中，城市治理風險和治理情境的動態(tài)性、不確定性和復合性對以應急預案為特征的制度化應急治理路徑和技術賦能治理路徑都提出了挑戰(zhàn)，凸顯既有城市風險治理策略的碎片化和靜態(tài)化問題。鑒于此，本文嘗試從城市風險治理的動態(tài)性和復雜性這一基本前提出發(fā)，從動態(tài)化視角提出“集成治理”的一般性理論框架，闡釋城市風險化解的集成治理之道，以期推進城市風險治理的路徑創(chuàng)新和效能提升。

（一）理論背景與實踐基礎

在烏爾里希·貝克（Ulrich Beck）的風險社會論域下，城市治理 “在地化”與風險擴散 “超在地化”構成了城市風險治理過程中的基本矛盾，并且這一基本矛盾日趨尖銳、不可調和，這也是城市在遭遇重大風險沖擊時發(fā)展停滯、治理失效的結構性原因之一。當前，風險的發(fā)生格局已經(jīng)出現(xiàn)了一些新的變化：非傳統(tǒng)安全風險發(fā)生頻率增大、多重風險交織并發(fā)、風險的直接危害程度增強。但是，應對城市風險的基本模式仍是按照屬地治理原則，由各級政府在所轄區(qū)域內對風險加以有效控制和治理。在貝克看來，風險展現(xiàn)出了統(tǒng)攝一切的關聯(lián)性，超越了時間、空間和內容上的分離狀態(tài)，“風險穿過了過度專業(yè)化的篩子，處在各種專業(yè)化之間。處置風險要求人們具備全局觀和協(xié)作精神，這種協(xié)作越過了一些精心設置和維護的邊界”。換言之，在不確定性之外，風險的流動性一旦造成風險超出屬地管理的責任范圍，將會顯著增加防范與化解風險的難度。

從貝克的視角出發(fā)作進一步思考，可以認為，完善城市風險治理子系統(tǒng)需要加強全局觀和協(xié)作精神，但是，治理子系統(tǒng)的整合與協(xié)同并不一定意味著城市風險的有效治理。此外，主流觀點強調治理策略的整合與協(xié)同，嘗試從治理工具優(yōu)化的角度提出固定的風險治理方案。但是，風險化解的關鍵在于如何依據(jù)動態(tài)變化的風險選擇適合的治理工具和手段。

如果將對城市風險治理的理論思考轉向實踐場域，可以看到，一些具體實踐中形成的集成治理思維對城市風險治理具有啟發(fā)和借鑒意義。在集成治理實踐中，數(shù)字技術在國家治理、政府治理和城市治理等多個場域都體現(xiàn)出了積極的賦能價值，跨領域、跨部門、跨主體的協(xié)同整合也成為治理實踐中的主流選擇，這些治理要素的整合協(xié)同成為集成治理的重要基礎。具體來看，集成治理的中國實踐主要體現(xiàn)在三個方面：其一，政府機構改革的集成邏輯實現(xiàn)了部門合成的“最大公約數(shù)”，不同集成模式的差異化運用使政府機構改革不斷走向科學化和高效化，提升了政府治理體系的系統(tǒng)性、協(xié)同性和整體性。其二，城市治理數(shù)字化轉型強調借助數(shù)字平臺對治理場景、治理力量和治理信息進行整合，推動建立平臺化的數(shù)字治理新模式。在浙江，政務服務網(wǎng)APP平臺集成整合了基層治理的各類軟件功能，實現(xiàn)了基層數(shù)據(jù)采集和事件上報一口管理，網(wǎng)格工作人員“一機在手、業(yè)務通辦”；在上海，城市政府借助數(shù)字治理平臺整合各部門的治理資源，實現(xiàn)對基層群眾訴求的“協(xié)同化”“制度化”處理，有效支撐了“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)格” 城市管理體系的運作。學界在對平臺型政府和平臺治理的相關議題的研究中認識到，平臺的功能在于集成各類資源與能力，形成滿足不同需要的各種價值， 但對平臺的集成治理模式缺乏理論提煉。其三，在基層治理有效路徑的地方探索中，集成治理作為一種回應治理實踐問題的概念化治理模式受到學界關注。落實矛盾不上交的“社會矛盾糾紛調處化解中心”，通過集成治理的運作模式整合治理資源、彌補治理縫隙、推動治理協(xié)同、凝聚治理合力。可以說，集成治理能夠有效應對基層治理中涉及的社會矛盾、經(jīng)濟增長等問題，但關于集成治理的理論研究卻仍然停留在概念化和簡單的框架構建上，尚未進行深入的理論提煉，缺乏應有的知識貢獻。

在理論推演和實踐考察的基礎上，本文認為，集成治理提供了當前城市風險治理的新解釋，并指向了可能的發(fā)展路徑。但是，已有研究大多聚焦對城市治理過程和治理效果的研究驗證和對既有理論的補充，或提出基于個案的差異化理論框架，并沒有充分認識到當前我國城市治理變革可能蘊含的新的理論指向。因此，圍繞集成治理的內涵與路徑進行理論建構，從系統(tǒng)化、體系化層面為城市風險治理提供完整的理論框架，是學術研究的重要任務。

（二）集成治理的概念指向與核心特征

“集成”來自工程學，是指運用一定方法將不同要素鏈接起來，從而形成一個整體性的耦合結構，這個結構具有規(guī)模小、成本低、可靠性強的特征。集成治理是以集成的思維與觀點來看待和解釋政府在治理實踐中呈現(xiàn)出的新的治理技術、治理結構和治理效果，并不是集成與治理兩個概念的堆砌，而是科學化和理性化的城市治理形態(tài)呈現(xiàn)出的工程學的特定特征。首先，集成是現(xiàn)代科學中的普適性工具，治理是以現(xiàn)代化的一般標準確立起來的實踐模式，二者在新技術、新條件下具有相互匹配的可能性。其次，集成是對治理過程中多元要素的重新耦合，由此產(chǎn)生新的治理形態(tài)。從這個意義上說，集成是一種更有效率的治理手段，也是塑造新的治理形態(tài)的途徑。

本文認為，應對城市風險的集成治理是以城市政府為核心，由多部門參與調動各種風險應對要素并采取協(xié)同行動的動態(tài)敏捷過程。這一過程建立在多元主體對城市風險動態(tài)感知的基礎上，并由風險治理共識引出風險治理決策。所以，“集成”的概念內涵并不是寬泛的，而是指向特定治理要素的協(xié)同與耦合。進而言之，集成治理具有多重特征：

第一，以城市政府為核心的多部門參與風險治理結構是集成治理的外部特征。針對城市風險的復雜性、交叉性和不確定性，集成治理要提供多主體共同參與化解風險的新方案。多主體參與并不意味著主體之間是平等關系，以權威主導實現(xiàn)統(tǒng)合是城市風險治理的中國經(jīng)驗。一方面，基層治理形成了以城市政府為中心，為多主體提供風險反饋、風險決策和風險治理渠道的圈層式主體結構。另一方面，多部門參與能夠將多元價值、多種技術和多方面資源帶入城市風險化解過程，增強城市政府化解城市風險的韌性，減少風險治理負擔。

第二，各種治理要素的動態(tài)性系統(tǒng)性整合是集成治理的過程特征。集成治理認為應對特定治理要素進行耦合，實現(xiàn)治理過程的系統(tǒng)性、動態(tài)性和適應性，從而使常態(tài)化的資源整合服務于動態(tài)變化的風險治理過程。傳統(tǒng)的城市風險治理模式固化了治理要素間的關系，治理要素間形成一種串聯(lián)結構，導致任何一個環(huán)節(jié)的治理要素出現(xiàn)問題都將影響整體治理效果。在集成治理框架下，城市政府能夠即時整合治理要素，圍繞風險化解事項構建出并聯(lián)的要素結構，產(chǎn)生新的要素間關系和良性協(xié)作的“化學反應”。為此，集成治理強調數(shù)字技術全方位賦能城市風險化解，提升城市政府對各種治理要素的動態(tài)整合能力。

第三，集成治理是一個復線性的循環(huán)治理過程。現(xiàn)代城市風險擴散的隨機性，意味著風險治理并不是單向度的針對風險源的精準治理，而應是從全局出發(fā)、采用過程性治理策略的集成治理，只有如此，才能應對城市風險及其并發(fā)的次生災害。同時，集成治理并非單向度的一次性過程，而是不斷累積治理經(jīng)驗，提供經(jīng)驗證據(jù)支撐的循環(huán)治理過程。

（三）集成治理的理論基礎

集成治理的提出，離不開與學術界既有理論成果的對話。從學術傳承的角度看，既有研究存在兩方面的不足：

一是將城市政府的治理等同于風險治理。事實上，城市政府在風險治理中的主導地位，不僅在于其組織體系的穩(wěn)定性和強力特征，也在于其資源統(tǒng)籌能力。傳統(tǒng)風險協(xié)調模型認為政府組織具有強大的信息處理基礎，并且強調風險協(xié)調的規(guī)則、結構與方式，但在不確定的風險和潛在的危機面前，這種風險協(xié)調機制可能是無效的。一方面，城市政府的組織體系具有“治理慣性”，抑或是制度化常態(tài)化的治理模式主導了風險應對過程，由此導致城市政府的風險治理機制難以及時應對動態(tài)變化的風險挑戰(zhàn)。另一方面，專職風險識別和風險治理的應急管理部門也具有其他科層組織的治理慣性，甚至在許多專業(yè)領域，城市政府的科層部門并不能像社會主體那樣及時感知風險的存在和演變。盡管在一些非常規(guī)的風險應對過程中會產(chǎn)生一些新的組織（如工作小組和指揮部），通過行政升格來提升動員和整合的能力水平，但在很多情況下，這些新的組織只是給既有組織披上的新衣，實際上仍由傳統(tǒng)治理模式和經(jīng)驗發(fā)揮作用。更重要的是，由于盲目信任技術賦能帶來的治理優(yōu)化，城市政府可能會進一步走向風險信息共享的對立面，直至被迫接受風險治理的現(xiàn)實。由此導致的結果不僅是難以有效構建城市風險治理共同體，也會弱化城市風險治理的及時性，造成不必要的經(jīng)濟社會損失。

二是將城市風險視作相對靜態(tài)的客觀存在，并對城市風險治理過程作靜態(tài)化解讀。風險的動態(tài)性與不確定性是風險治理理論研究的基本前提，而多數(shù)研究卻忽視了這一基本前提，其原因可能有三個方面。其一，由于難以預測風險及其演化路徑，所以，圍繞具體風險的理論分析基本上只能是聚焦過去的風險，討論典型的風險案例并得出相關啟示。這是當前實證研究普遍采用的方式。其二，風險研究的理論化涉及從不同維度抽象出風險及其治理特征，與既有風險治理理論研究相比，這一理論建構過程是一項相對繁瑣且容易招致批評的研究工作。其三，仿真模擬、實驗研究等方法在城市風險治理研究領域中尚未得到充分應用，風險的動態(tài)性和不確定性及其在何種程序上被解讀，也未能得到有效討論。總的來看，從靜態(tài)的視角看待風險，不但會在理論分析框架上形成偏靜態(tài)的解讀，也會在具體機制的討論上偏離風險及其治理的實際。

集成治理理論框架的建構得益于系統(tǒng)論和整體性治理這兩大理論基礎。系統(tǒng)論提供了一個審視城市風險化解之道的視角。從系統(tǒng)論的視角看，集成治理包含兩個基本維度：結構和功能的系統(tǒng)要素維度以及系統(tǒng)運作機制的過程維度。這兩個維度分別呈現(xiàn)出集成治理的橫向構成和歷時過程。整體性治理為集成治理提供了批判借鑒的理論對象。學界普遍認為整體性治理強調借助合作的治理手段實現(xiàn)協(xié)調與整合， 是一種旨在解決部門化、碎片化的整體主義框架。事實上，整體性治理的理論建構來源于整體性政府的理念，整體性政府理念主張依托協(xié)同型政府建設和信息技術進步，構建兼具大部門特征和專業(yè)性的政府，而這能否指導整體主義政府建構之外的城市風險化解，目前并沒有答案。

在應對城市風險這一議題上，與整體性治理類似的理論解釋還有協(xié)同治理、網(wǎng)絡治理和合作治理。整體性治理強調整體基礎上的分工邏輯，關注跨部門的協(xié)調、整合與信任。協(xié)同治理、網(wǎng)絡治理和合作治理以協(xié)同論和合作觀為基礎，注重分散主體的整合和合作，但無法保證敏捷高效的治理結果。集成治理立足科層主導的跨部門合作，認為化解城市風險需要以動態(tài)化的視角整合多種治理要素，呈現(xiàn)出動態(tài)性、整體性和技術賦能等多重表征，這一理論路徑能夠彌補既有學理分析的不足，實現(xiàn)理論分析框架的創(chuàng)新。應對城市風險的幾種理論框架的比較見表 1。

集成治理從城市風險治理的現(xiàn)實表征出發(fā)，在限定的時空范圍和有限的資源總量約束下，依托既有組織形式促進治理要素的協(xié)同與耦合，以此防范和化解城市風險。從過程角度看，集成治理是要素整合與風險化解兩個具體過程的結合，前者解決的是治理要素協(xié)同與風險類型適配問題，后者解決的是城市風險的治理問題。集成治理的要素整合與風險化解過程應當以風險共識為基本前提。從功能角度看，集成治理作為應對城市風險的理論路徑，具有動態(tài)應對、常態(tài)防備、即時啟動、循環(huán)應用的基本功能。總之，集成治理是一種系統(tǒng)化的治理模式，是對傳統(tǒng)治理思想中“居安思危、思則有備、有備無患”的現(xiàn)實轉譯。

在分析集成治理的動態(tài)過程及其運行機制之前，需要首先辨析集成治理的理論要素。在對地方治理的理論探討中，有學者認為組織、主體、資源是整合治理的必要條件；在對城市安全的研究中，有學者提出技術賦能綜合應急愈益成為學術討論的焦點。這些基本的治理要素具有普遍適用性，既能用于分析城市治理過程的結構與機制，也能用于討論城市風險集成治理的構成要素。但是，如何將制度、組織等靜態(tài)的治理要素調動起來，突破既有理論路徑無法有效回應動態(tài)風險的局限？這意味著在具體的治理要素之外，還需要從抽象層面納入價值要素來呈現(xiàn)集成治理的理念維度。具體而言，制度規(guī)范、組織調整、行動者合作及治理技術作為主要的工具維度，其彼此之間的協(xié)同與適配是有效集成治理的實質基礎，這些工具維度的治理要素要服從于價值要素的理念引領。因此，集成治理的理論要素包括價值要素、制度要素、組織要素、主體要素和技術要素。

（一）價值要素

“理念是行動的先導，一定的發(fā)展實踐都是由一定的發(fā)展理念來引領的”，集成治理反映了城市風險應對策略相關價值理念的更新。實際上，城市風險治理也需要人文關懷，即為了人的美好生活和權利實現(xiàn)。在化解風險的價值意義上，集成治理模式認為城市風險治理應當反映社會公眾的權利和價值目標，即社會公眾、社會組織和市場主體能夠與城市政府形成風險認知、風險治理和結果共享的共同體。這既需要多元主體在風險治理情境中權利平等、自由行動，也需要在風險治理過程中進一步實現(xiàn)公共性和城市權利。因此，集成治理的價值理念為化解城市風險提供了有益指導，也是對既有理論路徑的價值重塑和理論超越。

（二）制度要素

集成治理需要來自制度層面的要素嵌入。從制度層面看，城市風險治理的模式始終依靠特定的制度規(guī)范來確定。隨著城市現(xiàn)代化進程的加快，社會矛盾、公共危機事件以及價值觀沖突等現(xiàn)象同時涌現(xiàn)，在既定的應急管理制度框架下調節(jié)和平衡城市風險治理的壓力日益增加。應當看到，制度規(guī)范對于風險治理仍然具有指導性，制度規(guī)范以規(guī)定性內容保障了風險治理過程的科學性。黨的二十大報告指出，要“建立大安全大應急框架，完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預防轉型”。這一宏觀層面的發(fā)展方向將引領風險治理的制度轉型，實現(xiàn)從對風險治理的制度兜底向制度引領轉變。在集成治理的理論框架中，制度規(guī)范以治理要素的形式融入城市風險的決策和治理過程，為集成治理提供制度支持。

（三）組織要素

在組織模式上，科層體制確立了城市風險治理的縱向行政指揮途徑，如重大突發(fā)公共事件中的資源調配及應急指揮，但集成治理需要規(guī)避科層體制在風險治理過程中由于政出多門、利益分化等造成的指揮與溝通不暢問題。2018 年成立的應急管理部整合優(yōu)化應急資源并建立中國特色應急管理體制，統(tǒng)一調度應急力量并指導應急救援。這就保證了集成治理的兩個基本條件，即組織吸納和組織動員。在具體實踐中，條塊關系在適應城市風險治理實踐的基礎上呈現(xiàn)出動態(tài)調整，如“一網(wǎng)統(tǒng)管”的城市應急管理系統(tǒng)將多部門力量整合下沉到基層網(wǎng)格，“接訴即辦”的基層實踐也推動了多部門聯(lián)合執(zhí)法平臺的建立。這些組織層面的變化反映了城市基層治理中的要素整合趨向，也為集成治理提供了組織條件。

（四）主體要素

集成治理依賴多部門主體的有效合作。城市政府是化解公共安全風險的主要行動者，能夠運用行政手段推進政策落實、動員社會參與。隨著社會力量的壯大、公民參與能力的提升以及風險治理社會化等現(xiàn)實情境的出現(xiàn)，政府行政動員的可及性、風險治理的有效性等問題也愈益凸顯，只有通過多部門合作才能對抗風險社會的挑戰(zhàn)。那么，在多元主體之間構建的合作網(wǎng)絡如何破解集體行動困境？在集成治理的框架下，城市政府居于主導地位，但并不排斥其他主體的參與，而是要為其他主體提供合理的信息表達和行動參與渠道。在風險治理的共識基礎上，城市政府和社會行動體必然會依據(jù)理性來選擇合作的治理。因此，集成治理的主體要素體現(xiàn)為城市安全意義上的多元主體的動態(tài)合作。

（五）技術要素

集成治理得以存在的一個重要條件是治理技術對治理主體和治理過程的賦能作用。在以前的城市風險治理實踐中，城市政府主要運用行政性動員或組織化協(xié)商的方法獲得社會支持，而數(shù)字技術具有敏捷、精確等特征，有利于借助信息與通信優(yōu)勢實現(xiàn)網(wǎng)絡參與和民意凝聚。因此，數(shù)字技術顯著優(yōu)于組織化技術。事實上，數(shù)字技術的迭代速度在逐漸加快，敏捷治理的出場意味著數(shù)字技術在治理場景中可以有效增強回應性、靈活性和適應性，并可以通過優(yōu)化治理技術提升治理的有效性，增強治理的合法性。因此，在敏捷數(shù)字技術的賦能與推動下，城市風險集成治理的主體能力及互動關系將逐步得到優(yōu)化。

總之，集成治理模式的形成，是多種理論要素和條件頻繁互動并向合理化方向演化的結果，因而，實現(xiàn)集成治理需要整合當前城市風險治理中的多種現(xiàn)實要素和條件。隨著城市治理組織變革和機制革新的逐漸深化，城市風險的集成治理也將成為現(xiàn)實。需要進一步討論的是，基于上述理論要素的集成治理，其動態(tài)過程及其運作機制體現(xiàn)在哪些方面，動態(tài)的集成治理在當前的城市風險治理實踐中可能存在哪些限度或不足以及如何加以克服。

（一）集成治理的運行機制

城市風險的集成治理可以劃分為兩個階段，即面向動態(tài)風險的共識和決策過程以及面向動態(tài)風險的治理過程。這兩個階段的運作機制各有不同，主要有以下四種機制：

1. 風險共識生產(chǎn)機制

凝聚風險治理共識是集成治理的第一個環(huán)節(jié)。在集成治理的理論框架中，城市治理的多元主體能否形成風險治理共識，決定了風險信息能否順利進入決策過程，而匯聚共識的前提在于動態(tài)變化的城市風險能夠被風險治理共同體所感知。

城市政府通常承擔著風險監(jiān)測的主體責任，而在許多專業(yè)領域，社會行動體能夠更為敏捷地感知和識別風險。但是，社會行動體感知到的風險通常無法及時有效地傳遞給政府部門，在風險感知和風險共識之間，往往存在一個顯著的時間差。其結果是，由城市政府主導的風險共識凝聚過程滯后于風險演化過程，由此導致風險演化帶來不必要的損失。

城市風險治理主體間的信息隔離往往會放大風險，當風險演化到一定程度，也就是風險帶來的社會損失足夠顯著時，城市政府將不得不承認風險的客觀存在，并被動開啟風險治理過程。所以，風險共識生產(chǎn)機制所解決的問題是，如何在城市政府與社會行動體之間構建共識。而該機制是否有效則取決于兩個前提條件：其一，風險共識生產(chǎn)條件要求在多主體間建立平臺化的信息中介，建立通暢的信息溝通渠道，便于城市政府和社會行動體共同匯聚風險信息；其二，風險共識生產(chǎn)條件要求加強社會行動體與城市政府之間的風險信息溝通，以專業(yè)性和真實性為標準衡量風險信息，促進風險感知和信息交換基礎上的共識生產(chǎn)。

2. 動態(tài)風險決策機制

集成治理的第二個環(huán)節(jié)是動態(tài)風險決策。城市政府和社會行動體在形成風險治理共識后，會進入基于風險共識的風險決策過程。風險決策機制的動態(tài)性來源于動態(tài)風險治理的需要：城市風險的動態(tài)變化動態(tài)地影響著風險決策，而基于風險共識的風險決策也在反映著風險的動態(tài)變化。除了風險治理共識這個前提，動態(tài)風險決策機制還需要立足于多元治理要素的嵌入。

具體來看，價值、制度、組織、主體和技術等要素之所以要嵌入集成治理過程，可以從三個基本問題中得到解釋。一是為何在動態(tài)決策環(huán)節(jié)嵌入治理要素。集成治理延續(xù)了風險治理研究中的理論共識，即價值、制度、組織等要素是風險治理的必要條件。基于風險共識的風險決策必須依靠既定的價值、制度和組織等條件作出相應的判斷，從而對如何化解風險挑戰(zhàn)作出動態(tài)決策。二是何時嵌入治理要素。從集成治理的過程看，多元治理要素的嵌入時機，介于風險治理共識形成之后和動態(tài)風險決策開始之前，由此保證動態(tài)決策有據(jù)可循。三是如何嵌入治理要素。在城市政府和社會行動體進行風險決策的過程中，價值要素、組織要素和主體要素的嵌入過程是同步啟動的，而制度要素和技術要素的嵌入則需要政府主導下的統(tǒng)合與吸納。

盡管各種治理要素在嵌入集成治理的過程中可能潛藏著要素之間的張力，并且在一定程度上影響著城市政府主導的治理共同體的合作深度，但這些張力能夠在動態(tài)決策的共識生產(chǎn)過程中得到消解，尤其是逐步完善的應急管理體制明確了人民至上的核心理念，這為各種治理要素嵌入動態(tài)集成過程提供了理念支撐。此外，風險決策需要動態(tài)地反映風險演化，為調整或補足治理要素提供動態(tài)的決策支持。總體上看，面向城市風險的決策一經(jīng)作出，由城市政府與社會行動者構成的風險治理共同體就會開啟集成治理的具體過程；當決策執(zhí)行到具體的風險治理階段時，針對治理實踐的具體情況也能夠反饋給風險決策主體，并促進風險決策的動態(tài)調整。

3. 動員機制

化解城市風險通常需要跨部門、跨層級、跨地域的集成治理，需要將各方面的治理資源和力量組織起來。城市政府的動員機制通過自上而下的科層制體系，借助行政力量指揮資源的配置。在行政指令之外，城市基層的黨建引領也提供了吸納社會力量的渠道，顯示了黨的強大的組織和動員能力這一獨特優(yōu)勢。盡管社會行動體通常處于自發(fā)且無序的狀態(tài)，但在感知動態(tài)風險的基礎上，城市政府的社會動員能夠建構起“政呼”與“民應”的風險治理共同體。正如恩格斯的“歷史合力論”所闡釋的那樣，“每個意志都對合力有所貢獻，因而是包括在這個合力里面的”。在集成治理的理論框架下，基于社會動員的風險治理共同體有助于形成政府主導與社會補位的合作關系，并在動態(tài)風險的環(huán)境下對這一關系不斷進行調試。

4. 協(xié)同機制

集成治理要求城市風險治理過程建立政府主導和社會補位的良性協(xié)同，而協(xié)同機制的有效性則取決于治理主體間的互信和決策執(zhí)行中的共識這兩個環(huán)節(jié)。

在治理主體間的互信方面，信任構建是關鍵。協(xié)同論認為在現(xiàn)代社會系統(tǒng)中，組織之間存在協(xié)商和資源交換，有的組織能夠在一個特定的交換過程中處于主導地位，但這種主導地位并不表現(xiàn)為單方面發(fā)號施令，而更多地表現(xiàn)為通過協(xié)商對話、相互合作等方式建立合作網(wǎng)絡。集成治理模式下多元主體之間的協(xié)商不僅要達成一致的意見，也要搭建起信任機制。正如羅伯特·帕特南（Robert D. Putnam）所指出的，社會資本是民主進步的重要決定性因素，信任則是社會資本必不可少的組成部分。城市政府通常以調節(jié)立場、交流風險、協(xié)商互動等方式與社會行動體建立信任、凝聚價值，達成一種主導與補位相協(xié)調的集成治理主體結構。通過合作網(wǎng)絡深化多元主體間的信任，能夠增進相互理解，促成面向動態(tài)風險的集成治理。

在決策執(zhí)行中的共識方面，共識可能表現(xiàn)為一種共同愿景或共同使命，也可能表現(xiàn)為更為清晰的共同目標或行動方案。決策執(zhí)行共識能夠加強城市風險治理相關主體的風險意識，通過集體協(xié)商與對話，促進集體行動具體方案的達成，進而更加敏捷地構建合作網(wǎng)絡。與治理主體間的互信不同的是，決策執(zhí)行中的共識來自多元主體的理性認知，多元主體基于自身理性對不確定的風險做出成本與收益評估。通過決策執(zhí)行中的共識，多元主體合作的城市風險集成治理成為可能。城市政府、社會組織、市場主體和公民的協(xié)同合作治理模式，不同于以往全能主義政府的風險治理模式：城市政府需要借助共識和信任消解風險治理壓力，社會行動體也需要借助信任和共識實現(xiàn)相關價值和利益。只有基于治理主體間的互信和決策執(zhí)行中的共識，面向動態(tài)風險的集成治理才能構建起治理共同體網(wǎng)絡，并發(fā)揮協(xié)同機制的重要作用。

（二）集成治理運行機制間的動態(tài)聯(lián)系

上述城市風險集成治理模式的四種機制之間具有內在聯(lián)系，這些內在聯(lián)系關系到集成治理模式的運作方式和風險化解的過程與效度。研究集成治理在城市風險化解中的作用過程，既要看到不同機制之間的相互聯(lián)系，也要看到風險動態(tài)變化的實際條件。因此，我們需要考察上述運作機制間的動態(tài)聯(lián)系及其得以存續(xù)的結構性條件。

從邏輯順序上看，風險治理是一個從達成風險共識到實現(xiàn)風險化解的完整過程。面向風險的集成治理主要立足于達成風險共識這一階段，從治理主體的參與到治理要素的嵌入，再到治理共同體的形成，構建起一個全過程的治理路徑。首先，集成治理始于風險治理共識的生產(chǎn)，城市風險的動態(tài)演化決定了針對風險的決策過程也需要動態(tài)調整。基于此，城市政府能夠動態(tài)調整風險治理共同體的合作關系，而社會行動體也可以動態(tài)調試合作網(wǎng)絡。所以，從風險共識生產(chǎn)機制到動態(tài)風險決策機制，再到動員機制和協(xié)同機制，反映了風險治理過程的機制演變。其次，集成治理是一種由點到面的擴散性治理路徑。所謂“點”，就是城市風險化解的潛在主體，通過城市政府的行政動員來鏈接不同社會行動體；所謂“面”，就是多元治理主體在形成合作網(wǎng)絡的同時，也構建了資源輸入的通道，有助于增強風險化解的能力。最后，集成治理作為一種城市風險化解之道，其各種運作機制構成了治理動態(tài)風險的組態(tài)路徑。在這個意義上，任何一種機制都是城市風險治理組態(tài)中的必要環(huán)節(jié)。

（三）集成治理的運行限度及其優(yōu)化策略

面向不確定性風險及其挑戰(zhàn)的城市風險治理情境為集成治理提供了理論出場前提。前述分析討論了集成治理模式的運作機制，下文將考察運作機制的限度及其可能的化解路徑。

其一，城市政府動員社會行動體參與風險治理需要一定的信任和共識條件，這有賴于構建具有信任感和共識度的合作網(wǎng)絡。在城市社會中，原子化的個體的生存方式對于積累信任和達成共識具有挑戰(zhàn)性，而城市風險也在考驗社會資本的穩(wěn)定性。可以說，城市風險治理共同體的合作網(wǎng)絡是否穩(wěn)定，就如同“阿喀琉斯之踵”，成為集成治理模式的最大挑戰(zhàn)。

城市風險累積與級聯(lián)災害演化要求跨部門的風險應對模式向集成治理模式轉型。“城市政府是網(wǎng)絡關系的管理者，而不再是城市社會唯一的管理者，并且由于網(wǎng)絡系統(tǒng)的復雜性特點，單個城市政府部門解決問題的能力受到了限制，政府也必須與網(wǎng)絡中的其他組織合作才可能有效地回應社會。”在集成治理的框架下，城市政府需要構建具有穩(wěn)定性和持續(xù)性的公共危機應對體系與行動過程，通過完善風險預防系統(tǒng)，打通風險感知的信息共享阻礙，暢通社會行動體表達利益訴求和參與風險應對的渠道，提高政府回應風險預警的敏捷性，在多元治理主體間逐步構建起信任與共識，讓公共危機治理體系運行高效、結構合理、成本降低，并嵌入城市治理的復雜系統(tǒng)中。

其二，隨著多種治理要素嵌入集成治理過程，一個重要的問題是數(shù)字技術如何在集成治理的理論框架下發(fā)揮優(yōu)勢，這個問題決定了集成治理在數(shù)字時代的城市風險治理中的應用前景。

引入新的技術工具通常意味著建構一種新的秩序。與價值、制度等要素不同，技術要素的迭代周期短，能夠及時反映最新的科技進展。在城市風險治理體系格局中，城市政府正在積極吸納數(shù)字技術的最新成果，以期賦能城市風險的治理過程。如南京市推出的“金陵應急寶”，將行業(yè)專家、救援隊伍、物資裝備和先進技術等政府和社會資源加以整合，形成“科技創(chuàng)新+場景應用”的數(shù)字平臺。當數(shù)字技術嵌入集成治理體系，城市政府的科層結構必然經(jīng)歷一個技術和組織相互適配的過程。因此，在借助技術優(yōu)勢方面，以城市政府為主體的風險治理共同體需要增強自身的結構彈性，在吸納技術要素的基礎上主動調整條塊關系。同時，對于技術的優(yōu)化過程，風險治理共同體應當具備較高的包容度，促進技術支撐的集成治理不斷優(yōu)化。

必須承認，城市治理體系及公共危機的復雜性在不同時期有著明顯的差異。21世紀初，非典疫情的沖擊顯著提升了城市應對公共衛(wèi)生危機的技術能力，促成了醫(yī)療隔離系統(tǒng)、人口流動管制、新聞媒介發(fā)布等治理工具的集成使用；在新冠疫情沖擊下的城市公共危機治理實踐中，城市區(qū)域分類分級管控的組織技術也被提煉總結，成為集成治理的關鍵內容。在城市風險治理工具箱中，信息通信技術和數(shù)字治理平臺逐漸發(fā)揮重要作用，能夠極大程度地突破多部門協(xié)同的時空局限，進而賦能風險治理共同體的行動策略。由于當前城市風險治理實踐中的技術應用水平總體有限，數(shù)字治理平臺在未來的城市風險治理中仍有較大的適用空間。

城市規(guī)模的擴張已然增加了風險相互交織和深度演化的可能，從城市風險治理的學理討論來看，制度化的路徑和技術賦能的觀點都存在視野上的局限與理論上的不足。在動態(tài)風險縈繞的現(xiàn)代城市中，集成治理提供了一種整合治理要素和建構風險治理共同體的可能路徑。本文系統(tǒng)梳理了集成治理的概念指向和理論背景，提出了城市風險集成治理的理論框架。落實城市風險的集成治理，需要城市政府科學動員社會行動體，吸納并統(tǒng)合價值、制度、組織、主體和技術等多種要素，助推風險治理共同體的構建，在動態(tài)決策和彼此合作的過程中有效化解風險。

立足規(guī)范性審視城市風險化解的理論之道，本文提出了集成治理及其理論框架，但還存在需要進一步深入探討的理論空間。一是集成治理作為城市風險化解的理論框架，需要完整的城市風險治理案例加以進一步驗證。后續(xù)研究可以聚焦不同層次城市的風險治理實踐，探究集成治理的要素組態(tài)和機制路徑，驗證集成治理及其理論解釋的科學性和有效性。二是集成治理作為城市風險化解的新思路，強調權威協(xié)調和技術賦能的結合，具有顯著的中國式現(xiàn)代化特征，但本文尚未展開論述。圍繞中國城市風險治理的具體實踐，未來的研究可以進一步討論黨建引領下的集成治理，強化集成治理理論框架的本土化解釋。三是可以進一步深入研究集成治理是否具有治理領域和治理空間的可拓展性，從而形成可以與協(xié)同治理、整體性治理、網(wǎng)絡治理等理論對話的一般性治理理論。

黨的二十大提出，要提高公共安全治理水平，堅持安全第一、預防為主，完善公共安全體系，提高防災減災救災和重大突發(fā)公共事件處置保障能力。在城市應急治理相關理論基礎上提出的集成治理模式，為大安全大應急框架下的城市風險化解提供了理論支撐，也將成為實現(xiàn)城市善治的一種指導思路。隨著集成治理理論內涵和適用場景的進一步深化和拓展，城市風險終將不再是個體安全和社會發(fā)展的重大威脅，而這恰恰是城市發(fā)展與城市善治的意義所在。

（原文刊發(fā)：《國家現(xiàn)代化建設研究》2024年第1期）