《改革內(nèi)參》2023年6月刊發(fā)我院教師劉亞娜觀點(diǎn)文章《優(yōu)化城市群流動(dòng)人口基本公共服務(wù)政策》，并形成高層報(bào)告12/2023。

優(yōu)化城市群流動(dòng)人口基本公共服務(wù)政策

劉亞娜（北京航空航天大學(xué)教授）

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》提出了五大城市群建設(shè)的規(guī)劃目標(biāo)。在未來(lái)一段時(shí)期，以珠三角、長(zhǎng)三角、京津冀、長(zhǎng)江中游和成渝城市群為代表的五大城市群，將是我國(guó)流動(dòng)人口的主要集聚區(qū)和城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場(chǎng)。對(duì)五大城市群流動(dòng)人口基本公共服務(wù)政策問(wèn)題的研究，可以為未來(lái)全國(guó)范圍內(nèi)的流動(dòng)人口治理、實(shí)現(xiàn)覆蓋所有群體的基本公共服務(wù)均等化提供參考。本報(bào)告以2014～2020年五大城市群的市級(jí)基本公共服務(wù)政策文本為研究對(duì)象，分析與流動(dòng)人口管理相關(guān)的公共服務(wù)政策范式變遷。

一、五大城市群流動(dòng)人口基本公共服務(wù)政策演變

（一）政策階段性特點(diǎn)

五大城市群流動(dòng)人口基本公共服務(wù)政策核心議題呈現(xiàn)階段性特點(diǎn)。依據(jù)政策文本的語(yǔ)言系統(tǒng)在不同時(shí)期呈現(xiàn)的整體特點(diǎn)，可將五大城市群流動(dòng)人口基本公共服務(wù)政策的發(fā)展大致概括為三個(gè)階段。

一是探索與拓展階段(2014～2016年)。這一階段的政策主要聚焦于農(nóng)民工等流動(dòng)人口的勞動(dòng)保障、就業(yè)、醫(yī)療、住房、教育等方面。例如，長(zhǎng)三角城市群，從2014年起關(guān)注農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益保障、居住證制度、工資支付、安全培訓(xùn)和職業(yè)健康等。2015年，政策涉及農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、普通中等學(xué)校招收農(nóng)民工隨遷子女、出租房屋管理及計(jì)劃生育服務(wù)等。2016年增加了流動(dòng)人口健康教育、購(gòu)房補(bǔ)貼、子女積分入學(xué)等內(nèi)容。珠江三角洲城市群2015年增加了流動(dòng)人口證件和居住管理、落戶、職業(yè)技能培訓(xùn)、公共文體服務(wù)、大病救助等；2016年又增加了人文關(guān)懷、住房保障、法律援助與服務(wù)等內(nèi)容。長(zhǎng)江中游城市群2016年政策涉及免疫規(guī)劃管理。京津冀城市群2014年頒發(fā)了農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)的相關(guān)政策。

二是沿襲與發(fā)展階段(2017～2019年)。這一階段的政策較為穩(wěn)定且呈延續(xù)性發(fā)展。長(zhǎng)三角城市群基本沿襲農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益保障、計(jì)劃生育服務(wù)、隨遷子女教育等方面的政策內(nèi)容。珠江三角洲城市群在工資支付、義務(wù)教育、子女升學(xué)、居住管理、公共文體服務(wù)等方面保持原有政策框架，2017年增加了子女升學(xué)問(wèn)題、公共租賃住房等方面的相關(guān)政策。京津冀城市群2018年出臺(tái)了農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)專項(xiàng)政策。

三是轉(zhuǎn)折與多元階段(2020年至今)。這一階段應(yīng)對(duì)新出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題，相關(guān)政策有了一定的變化和發(fā)展。2020年突襲而至的新冠肺炎疫情，促使政府就流動(dòng)人口的管理出臺(tái)和實(shí)施了一些新的舉措，主要表現(xiàn)為重視人員流動(dòng)的監(jiān)管和服務(wù)等。如京津冀城市群注重于疫情期間流動(dòng)人口及出租屋管理，2021年趨向于關(guān)注流動(dòng)人口勞動(dòng)關(guān)系穩(wěn)定等方面。

（二）政策共性和差異性

從城市群政策范式的總體特征來(lái)看：流動(dòng)人口基本公共服務(wù)政策均著力于夯實(shí)基礎(chǔ)性保障服務(wù)，政策問(wèn)題集中于解決勞動(dòng)就業(yè)，政策目標(biāo)為薪資保障并逐步向就業(yè)創(chuàng)業(yè)、衛(wèi)生健康、子女教育等方面擴(kuò)展。政策工具以強(qiáng)制型工具為主，混合型和自愿型工具的占比相對(duì)較少。

從分領(lǐng)域政策來(lái)看：基本公共教育方面，在注重保障流動(dòng)人口子女受義務(wù)教育權(quán)利的同時(shí)，學(xué)前教育資助、中等職業(yè)(普高)教育的鼓勵(lì)扶持等得到了關(guān)注。基本勞動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)方面，較為妥善和全面地處理了基本公共就業(yè)服務(wù)、創(chuàng)業(yè)服務(wù)、勞動(dòng)關(guān)系三個(gè)層面的問(wèn)題，特別是在勞動(dòng)糾紛調(diào)解、工資發(fā)放等方面，有效地保障了流動(dòng)人口的合法權(quán)益。基本社會(huì)保險(xiǎn)方面，基本醫(yī)療衛(wèi)生得到了一定程度的重視，但養(yǎng)老保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等發(fā)展不足。基本社會(huì)服務(wù)方面，開(kāi)始關(guān)注流動(dòng)人口子女的生活，但弱勢(shì)群體的救助凸顯不足。基本住房保障方面，推進(jìn)城鎮(zhèn)平等的住房待遇方面的制度規(guī)劃和措施較為滯后。基本公共文化體育方面，多為沿襲過(guò)往的傳統(tǒng)做法，創(chuàng)新性舉措不多。

從城市群政策范式的差異性特征來(lái)看：長(zhǎng)三角城市群著力于保障農(nóng)民工為主體的流動(dòng)人口的勞動(dòng)就業(yè)，珠三角城市群著力于向不同類型流動(dòng)人口提供綜合服務(wù)，長(zhǎng)江中游城市群著力于解決不同類型流動(dòng)人口的勞動(dòng)就業(yè)，京津冀城市群更關(guān)注高層次流動(dòng)人口的勞動(dòng)就業(yè)，成渝城市群則著力于新型農(nóng)民工的勞動(dòng)就業(yè)。此外，長(zhǎng)三角、成渝城市群政策客體以農(nóng)民工為主體，政策類型相對(duì)集中，其他城市群則呈現(xiàn)多樣化的特點(diǎn)。

從政策發(fā)展演進(jìn)來(lái)看：五大城市群的規(guī)律特征具有積極創(chuàng)新和傳統(tǒng)保守的兩種表現(xiàn)。一是較為積極地開(kāi)展一定的先行先試、試點(diǎn)創(chuàng)新。如長(zhǎng)江三角洲城市群2017年提出創(chuàng)建優(yōu)秀農(nóng)民工綠色服務(wù)通道、住房租賃補(bǔ)貼等新舉措，開(kāi)展優(yōu)秀農(nóng)民工評(píng)選，促進(jìn)農(nóng)民工、流動(dòng)人口的社會(huì)融入等。珠江三角洲城市群從住房、醫(yī)療、教育等專門領(lǐng)域的專項(xiàng)工作，逐漸拓展到為異地務(wù)工人員提供綜合性服務(wù)，包括職業(yè)技能培訓(xùn)、落戶以及居住證辦理等。二是較為保守的政策沿襲、政策跟隨。如長(zhǎng)江中游城市群2017年之后基本沿襲農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益保障、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、計(jì)劃生育、公租房保障等方面的政策，少有創(chuàng)新。五大城市群由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，其基本公共服務(wù)供給能力存在差異，同時(shí)，人口流動(dòng)的不同特征也給各城市群的發(fā)展帶來(lái)不同的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

二、整體性治理與政策系統(tǒng)優(yōu)化新要求

在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)是流動(dòng)人口政策完善的重要內(nèi)容框架。我國(guó)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是從以城市群為主體的城鎮(zhèn)發(fā)展格局，提高到以質(zhì)量為導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，再細(xì)化到基本公共服務(wù)的落實(shí)層面。為此，須著力于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，保障隨遷子女平等享有受教育權(quán)利，完善公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，改善基本醫(yī)療衛(wèi)生條件，拓寬住房保障渠道。同時(shí)，要提升城市基本公共服務(wù)水平，提升對(duì)人口集聚和服務(wù)的支撐能力。20世紀(jì)90年代，針對(duì)“政府碎片化、服務(wù)裂解化”問(wèn)題，西方各國(guó)進(jìn)行了以“整體政府”為內(nèi)容的改革運(yùn)動(dòng)。這場(chǎng)改革誕生了整體性治理理論。這一理論強(qiáng)調(diào)以需求為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)多個(gè)治理主體，實(shí)現(xiàn)治理層次、功能、信息系統(tǒng)和責(zé)任機(jī)制的整合。整體性治理貫穿于治理結(jié)構(gòu)、過(guò)程和能力之中。具體到流動(dòng)人口基本公共服務(wù)的治理和政策的系統(tǒng)優(yōu)化方面，需關(guān)注以下幾點(diǎn)。

一是強(qiáng)調(diào)政策目標(biāo)、治理理念的一致性，防止政策內(nèi)容不協(xié)調(diào)和治理的碎片化。二是強(qiáng)調(diào)組織結(jié)構(gòu)、功能、形態(tài)、層級(jí)及公私部門等的整合。基本公共服務(wù)政策及服務(wù)供給不是某一層級(jí)政府或者某一政府部門的工作，而是一個(gè)系統(tǒng)工程。這本身蘊(yùn)藏著專業(yè)分工與系統(tǒng)整合之間的張力。因此，在基本公共服務(wù)政策完善及服務(wù)供給中，既要強(qiáng)調(diào)縱向政府間、同級(jí)政府內(nèi)部、不同部門間的合作，避免“權(quán)力碎片化”之下的多頭管理，又要打破主體間的壁壘和縫隙，建立起良好的溝通與協(xié)商機(jī)制。三是政策內(nèi)容多維。基本公共服務(wù)政策及服務(wù)供給具有鮮明的問(wèn)題導(dǎo)向性。實(shí)踐中，要關(guān)注并解決包容性政策與針對(duì)性指向政策的內(nèi)容整合問(wèn)題，既要夯實(shí)基本框架，又要有因地制宜的創(chuàng)新舉措。四是政策對(duì)象多元。基本公共服務(wù)目標(biāo)群體具有多層次、新類型等特點(diǎn)，需要吸納相關(guān)利益各方的訴求，健全綜合的服務(wù)體系。五是適當(dāng)?shù)闹卫矸绞胶团e措，是確保政策系統(tǒng)運(yùn)行的關(guān)鍵。針對(duì)政策協(xié)同性不足、手段形式化明顯等問(wèn)題，需要優(yōu)化工具選擇、創(chuàng)新治理機(jī)制和政策供給方式以提高政策與服務(wù)效能。

三、促進(jìn)從“傳統(tǒng)粗放管理”轉(zhuǎn)向“創(chuàng)新精準(zhǔn)綜合”

基于我國(guó)人口流動(dòng)出現(xiàn)的新變化、新趨勢(shì)，流動(dòng)人口公共服務(wù)治理轉(zhuǎn)型應(yīng)充實(shí)和優(yōu)化政策內(nèi)容，完善機(jī)制調(diào)適，最終構(gòu)建起整體精準(zhǔn)化的服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)的均等化。為避免遍地開(kāi)花式的供給，所造成的服務(wù)過(guò)度浪費(fèi)與供給不足并存的問(wèn)題，需要更加聚焦流動(dòng)人口這一特殊群體，精準(zhǔn)提供符合其需求的內(nèi)容。政策發(fā)展需要突破以往局限于關(guān)注“農(nóng)民工”等較為單一群體，轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注流動(dòng)人群的多種類型構(gòu)成；要突破局限于勞動(dòng)關(guān)系、薪資保障等問(wèn)題，轉(zhuǎn)變?yōu)橥瑫r(shí)關(guān)注流動(dòng)人口不同生命發(fā)展階段的問(wèn)題，如子女教育、衛(wèi)生保健等，為流動(dòng)人口提供精準(zhǔn)、完善的服務(wù)。

（一）治理模式轉(zhuǎn)型:從主體本位到客體本位

從治理結(jié)構(gòu)來(lái)看，流動(dòng)人口政策主體呈現(xiàn)多類型、多部門參與的特點(diǎn)。政策主體除市級(jí)人民政府、人力資源和社會(huì)保障局等占比高的部門外，發(fā)改、工商行政管理局等部門也參與到政策過(guò)程，有的地區(qū)還有針對(duì)本地流動(dòng)人口的專門機(jī)構(gòu)，如珠江三角洲城市群的“來(lái)穗人員服務(wù)管理局”等。流動(dòng)人口的生活、工作等涉及方方面面的事務(wù)，需要多部門協(xié)同參與，政府職能部門需要打破“條塊”分割，加強(qiáng)部門間的共享共治，以提高政策的權(quán)威性和效力。同時(shí)，還需要積極引導(dǎo)其他社會(huì)主體的參與，充分發(fā)揮社會(huì)組織、市場(chǎng)組織、社區(qū)組織，特別是流動(dòng)人口自組織的積極作用。

當(dāng)前，流動(dòng)人口類型和特征越來(lái)越復(fù)雜和多樣化，在政策主體協(xié)同與主動(dòng)干預(yù)、引導(dǎo)的基礎(chǔ)上，需要轉(zhuǎn)變政策問(wèn)題回應(yīng)的視角，由政策主體本位轉(zhuǎn)變?yōu)榭腕w本位，由過(guò)往的內(nèi)在創(chuàng)始模式更多地向外在創(chuàng)始機(jī)制轉(zhuǎn)變。作為政策客體的流動(dòng)人口，除具有基本相同的一般性問(wèn)題和訴求外，還具有地方性的不同特點(diǎn)。因此，流動(dòng)人口治理需要因地制宜采取有針對(duì)性的政策和措施。

（二）政策內(nèi)容優(yōu)化:從保障基本生活到促進(jìn)全面發(fā)展

從人口流動(dòng)范圍來(lái)看，五大城市群人口流動(dòng)規(guī)律有所不同。城市群公共服務(wù)的完善不僅要注重省內(nèi)的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，也需要省際的溝通與協(xié)同。同時(shí)，需要根據(jù)流動(dòng)人口的特點(diǎn)有針對(duì)性地完善服務(wù)舉措。

一是年齡結(jié)構(gòu)。五大城市群的流動(dòng)人口平均年齡在40歲以下，新生代流動(dòng)人口已經(jīng)成為城市群流動(dòng)人口的主體，各大城市群新生代流動(dòng)人口均已超過(guò)50%，在珠三角和長(zhǎng)三角超過(guò)70%和60%。未來(lái)政策發(fā)展需要針對(duì)這一情況，增加文化體育服務(wù)等專項(xiàng)政策。

二是居留時(shí)間。城市群流動(dòng)人口居留時(shí)間較長(zhǎng)，在流入地長(zhǎng)期居留占比較高。根據(jù)流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，2017年，五大城市群流動(dòng)人口中，表示“愿意長(zhǎng)期居留”者占比均達(dá)80%以上。伴隨在地居留時(shí)間的延長(zhǎng)，對(duì)于增進(jìn)社會(huì)保障、住房保障、促進(jìn)社會(huì)融入等公共服務(wù)的政策需求日趨增強(qiáng)。

三是流動(dòng)人口的家庭化遷移趨勢(shì)逐漸增強(qiáng)。珠三角約有8成的流動(dòng)人口和家人同時(shí)遷移，其他城市群該比例高達(dá)9成以上，而1人遷移占比較低。因此，貫穿于生命周期中的家庭育兒、教育、就業(yè)保障、醫(yī)療健康、養(yǎng)老等需求應(yīng)逐漸成為政策關(guān)注的重點(diǎn)。

此外，高學(xué)歷人才、少數(shù)民族和國(guó)際移民等流動(dòng)人口類型日益增多，流動(dòng)人口身份漸趨多元化，因此，針對(duì)流動(dòng)人口的公共服務(wù)政策也需要與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)情況適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

（三）治理機(jī)制與策略調(diào)適:政策工具從“管理”、“管理與服務(wù)并重”到“綜合性服務(wù)”

在流動(dòng)人口基本公共服務(wù)方面政策的制定和實(shí)施中，將流動(dòng)人口政策客體視為被管制的對(duì)象還是服務(wù)對(duì)象，會(huì)影響到方式方法和具體手段的使用。在一些領(lǐng)域采用強(qiáng)制型手段的同時(shí)，還需要適當(dāng)?shù)匾牒驮黾有麄鳌⒔逃热嵝苑绞剑儽粍?dòng)管理為主動(dòng)服務(wù)，變等待問(wèn)題出現(xiàn)的亡羊補(bǔ)牢式的跟進(jìn)管理為預(yù)防性應(yīng)對(duì)和提前干預(yù)與指導(dǎo)。要在傳統(tǒng)物質(zhì)內(nèi)容滿足的基礎(chǔ)上，增加關(guān)懷、關(guān)愛(ài)、援助等流動(dòng)人口精神層面的服務(wù)供給。另外，現(xiàn)代化信息科技的發(fā)展，為政策供給方式的創(chuàng)新提供了有力的支持。要充分利用信息技術(shù)，建立適應(yīng)區(qū)域和城鄉(xiāng)一體化的人口信息共享平臺(tái)，同時(shí)逐步建立流動(dòng)人口區(qū)域管理和協(xié)調(diào)機(jī)制，適時(shí)發(fā)現(xiàn)政策不足和問(wèn)題，以健全服務(wù)內(nèi)容的供給，逐步由“管理與服務(wù)并重”的方式轉(zhuǎn)變?yōu)闉榱鲃?dòng)人口提供體系化綜合性服務(wù)。

圖文編輯 / 湯廣玉