事故瞞報(bào)治理需要制度設(shè)計(jì)和機(jī)制運(yùn)行雙向優(yōu)化

■ 詹承豫

生產(chǎn)安全事故瞞報(bào)本身不僅破壞了安全生產(chǎn)的正常秩序，而且會(huì)耽誤搶險(xiǎn)救援的最佳時(shí)機(jī)，破壞事故統(tǒng)計(jì)的真實(shí)性，帶來(lái)負(fù)面社會(huì)影響。目前，我國(guó)已經(jīng)采取瞞報(bào)懲罰、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)等雙向措施，為何遲報(bào)、謊報(bào)乃至瞞報(bào)行為仍然屢禁不止？我們至少需要從制度完善和機(jī)制運(yùn)行兩個(gè)維度來(lái)重新審視安全生產(chǎn)中的瞞報(bào)治理。

制度較多，仍需進(jìn)一步明確和細(xì)化

筆者梳理相關(guān)制度發(fā)現(xiàn)，對(duì)于瞞報(bào)界定、報(bào)告部門(mén)、懲罰措施等仍需要進(jìn)一步明確和細(xì)化。

一方面相關(guān)法律法規(guī)不夠明確，缺乏統(tǒng)一性。目前，涉及瞞報(bào)事故的法律法規(guī)較多，但關(guān)于具體報(bào)送行為諸如報(bào)送時(shí)間、報(bào)送部門(mén)、報(bào)送渠道、報(bào)送內(nèi)容等關(guān)鍵規(guī)定仍存在一定的碎片化現(xiàn)象。如對(duì)于政府逐級(jí)上報(bào)的時(shí)間規(guī)定，《安全生產(chǎn)法》中規(guī)定負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)接到事故報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)立即按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定上報(bào)事故情況，而這些相關(guān)規(guī)定看上去在層層壓實(shí)責(zé)任，但容易使生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體和非法律專(zhuān)業(yè)人士對(duì)報(bào)送時(shí)間緊迫性的認(rèn)知形成誤解，從而對(duì)報(bào)送行為產(chǎn)生阻礙，同時(shí)也給相關(guān)責(zé)任人留下推責(zé)空間。

另一方面遲報(bào)、漏報(bào)、瞞報(bào)、謊報(bào)的界定相對(duì)模糊，給報(bào)送主體留下操作空間。根據(jù)《安全生產(chǎn)法》遲報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)、漏報(bào)事故的釋義，從理論上來(lái)看，如果報(bào)送主體知道事故發(fā)生后應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告，卻沒(méi)有報(bào)告，或者報(bào)告內(nèi)容與實(shí)際不符合，就屬于瞞報(bào)或謊報(bào)；如果是因?yàn)樾袨槿耸韬龌虼笠猓茨芗皶r(shí)上報(bào)，則屬于遲報(bào)或漏報(bào)。可見(jiàn)是否瞞報(bào)受行為人的心態(tài)影響，具有較強(qiáng)的主觀性。

從實(shí)踐上看，瞞報(bào)行為很容易轉(zhuǎn)化為遲報(bào)或者漏報(bào)，從而改變對(duì)行為人的懲罰力度。故意隱瞞已經(jīng)發(fā)生的事故，并經(jīng)有關(guān)部門(mén)查證屬實(shí)的，屬于瞞報(bào)。對(duì)瞞報(bào)進(jìn)行認(rèn)定的前提條件是經(jīng)過(guò)有關(guān)部門(mén)查證，如果相關(guān)部門(mén)未發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，數(shù)天后行為人主動(dòng)報(bào)告，但已經(jīng)喪失了最佳的救援機(jī)會(huì)，這種情況在實(shí)踐過(guò)程中很難認(rèn)定其當(dāng)時(shí)是否存在主觀故意。

政策執(zhí)行困境也影響和制約了信息報(bào)送行為

政策執(zhí)行困境也影響和制約了信息報(bào)送行為，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。

第一，報(bào)送主體法律意識(shí)依然淡薄，習(xí)慣性隱瞞和截留相關(guān)信息。部分企業(yè)負(fù)責(zé)人和政府工作人員缺乏相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)，對(duì)于事故發(fā)生后該如何處置及該承擔(dān)怎樣的法律后果并不十分清楚，第一反應(yīng)便是隱瞞，同時(shí)為了避免可能的法律乃至刑事責(zé)任，往往與受害者家屬進(jìn)行私下協(xié)商，進(jìn)一步強(qiáng)化了瞞報(bào)行為的動(dòng)機(jī)和合理性。

第二，利益相關(guān)者多方博弈下，瞞報(bào)行為存在潛在收益和減少損失的可能。安全事故涉及個(gè)人、企業(yè)、地方政府、受害者及其家屬、監(jiān)管部門(mén)等多個(gè)利益相關(guān)者。事故發(fā)生后，涉事企業(yè)，地方政府往往面臨不同利益損失。為此涉事企業(yè)通常優(yōu)先采取補(bǔ)償?shù)姆绞剿搅耍芎φ呒凹覍僖部赏ㄟ^(guò)接受補(bǔ)償協(xié)助企業(yè)瞞報(bào)。報(bào)送主體在僥幸心理下，故意隱瞞不報(bào)，其他利益相關(guān)者協(xié)助，避免損失擴(kuò)大。

第三，信息報(bào)送的層級(jí)繁瑣，影響信息報(bào)送的及時(shí)性和準(zhǔn)確性。一個(gè)完整有效的信息傳遞需要具備傳播主體、媒介、傳播客體三個(gè)基本要素，任何一個(gè)要素出現(xiàn)問(wèn)題，信息都不能有效地傳遞。根據(jù)《生產(chǎn)安全事故信息報(bào)告和處置辦法》的規(guī)定，企業(yè)與政府之間的報(bào)告途徑是單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行報(bào)告，政府內(nèi)部信息報(bào)告需要逐級(jí)上報(bào)。這些規(guī)定會(huì)導(dǎo)致信息傳遞過(guò)程中信息本身出現(xiàn)衰減、失真、不及時(shí)等情況，影響事故信息上報(bào)的及時(shí)性和準(zhǔn)確性。

扎緊制度的籠子，更要關(guān)注制度運(yùn)行

治理瞞報(bào)，減少遲報(bào)、謊報(bào)和瞞報(bào)的發(fā)生，不僅要進(jìn)一步扎緊制度的籠子，更要關(guān)注制度運(yùn)行是否通暢有效，未來(lái)可以從以下三個(gè)方面進(jìn)一步改進(jìn)。

第一，要進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，破除信息報(bào)送障礙，減少僥幸心理，在制度設(shè)計(jì)上強(qiáng)化主動(dòng)、及時(shí)、準(zhǔn)確報(bào)送。完善相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)，從制度層面對(duì)瞞報(bào)行為進(jìn)行約束。

第二，充分運(yùn)用新興技術(shù)手段，增強(qiáng)報(bào)送方式及渠道的便利性，提升信息報(bào)送的及時(shí)性和準(zhǔn)確性。同時(shí)，加強(qiáng)各相關(guān)單位的信息共享和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。通過(guò)建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，加強(qiáng)醫(yī)院、保險(xiǎn)行業(yè)、應(yīng)急部門(mén)、公安機(jī)關(guān)和其他相關(guān)部門(mén)之間的聯(lián)系，打造便捷的信息溝通渠道，能夠在一定程度上加強(qiáng)信息來(lái)源的多樣性。

第三，進(jìn)一步強(qiáng)化信息報(bào)送、主動(dòng)補(bǔ)救、內(nèi)部舉報(bào)的正向激勵(lì)措施。在實(shí)踐中由于一些單位存在內(nèi)部懲罰和行政責(zé)任悖論，“最先”掌握信息和掌握信息“最多”的人卻不發(fā)聲，往往是社會(huì)公眾和媒體獲取到相關(guān)的信息，再進(jìn)行舉報(bào)。從減少瞞報(bào)產(chǎn)生的事故風(fēng)險(xiǎn)角度出發(fā)，未來(lái)可以完善主動(dòng)上報(bào)、企業(yè)負(fù)責(zé)人和地方政府主動(dòng)補(bǔ)救的激勵(lì)措施。

（作者為北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，清華大學(xué)應(yīng)急管理基地兼職研究員）

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中國(guó)應(yīng)急管理報(bào)（856期）3版

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